“我国已有8个省份，通过地方立法建立了子女护理假制度。”今年年初，全国老龄办向媒体发布的这则消息引发广泛关注。这些省份规定，父母住院期间，用人单位应当给予子女每年不超过20日的护理假，其间不得扣减工资、津贴、补贴和奖金。“护理假”究竟是如何出台的？为何会在这么多省份中引发“跟风潮”？（摘编自《南方周末》《郑州晚报》）
    初衷：兑现对独生子女家庭的承诺
    作为一项惠老政策，8个省份出台陪护假所引发的关注度，连全国老龄办宣传处李伟旭也感到意外。他说，护理假引起媒体关注之后，全国老龄办非常重视，正要求各地赶紧报材料。
    最早在地方老年人权益保障条例（下称老年条例）中提出护理假的是福建省。2017年3月施行的《福建省老年人权益保障条例》规定：独生子女的父母年满60周岁，患病住院治疗期间，用人单位应当支持其子女进行护理照料，并给予每年累计不超过十天的护理时间，护理期间工资福利待遇不变。
    “原来说‘独生子女好，政府来养老’，（设立这个假）就是体现政府养老的一个方面。”福建省老龄办常务副主任方少雄介绍，在人口老龄化的社会背景下，写这一条主要是为了兑现政府对独生子女家庭的承诺。福建省老龄办是该省“老年条例”初稿的起草单位。“不过，初稿中并没有写入这一条，更多还是按老年法的‘大框框’来。”方少雄说，这是考虑到会涉及很多部门，没有太敢“解放思想”。
    不料，福建省人大对此次立法高度重视。“法制办（将草案）送到人大，稿子拿回来，要求不要简单照抄照搬。”方少雄说，当时省人大在讨论这新版老年法的“常回家看看”条款时发生了争议，有代表认为不好操作，没办法约束，应该制定一些操作性强的刚性规定。经集思广益，发现大家都遇到老人住院护理这个现实问题，而独生子女家庭未来会更突出，于是就加了这么一条。
    结果，这一新加条款在政府内部征求意见时非常顺利，条例在人大也获得高票通过。“人大领导比我们站位高，下决心把这个写进去，更多是一种前瞻性的安排。”福建省老龄办综合处处长郭战平评价道。
    效仿：护理假扩围至非独生子女
    事实上，就立法的前瞻性而言，已有地方走在福建省的前面。2016年5月27日，河南省十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过了新修改的《河南省人口与计划生育条例》，独生子女家庭获得一份“福利”——每年累计不超过20日的独生子女父母年老住院护理假。
    河南省卫生计生委计划生育基层指导处处长王自立当时解释，这一假期是对计划生育家庭奖励扶助制度的重要补充。“独生子女家庭人手缺少，在独生子女父母年老患病住院期间，其家庭面临更大的困难，且自身难以克服，迫切需要政府、社会给予更多的关怀和帮助。这一假期将帮助计生家庭解决护理困难这一特殊难题。”
    不过，河南省通过计划生育条例首创的护理假在引发舆论热潮后，在很长一段时间里都未见有落实的下文。福建省新的老年条例施行8个月后，厦门信达公司批准了公司的第一例“护理假”。据该公司人力资源部门的何女士介绍，请假员工的母亲因患乳腺癌住院，在网上看到了有关护理假的报道，于是向公司请假，公司审核后批了7天假，需审核的材料主要是独生子女证明和父母住院证明。目前她经手的陪护假一共只有两起。“越少员工请越好。”何女士笑着说。
    福建省老龄办综合处处长郭战平表示，目前独生子女家庭的老人年龄多在60岁到70岁之间，对陪护的需求尚不是很大，从全省的情况来看，员工请护理假的案例还不多。但福建省老龄办在老年条例中的突破，还是引起了各地效仿。
    福建之后，又有5个省份在制定老年法配套法规时，将独生子女护理假写入其中，分别是黑龙江、湖北、广西、海南、重庆。其中走得更远的是湖北和黑龙江，它们将护理假享受范围扩至所有子女。
    “一开始写的是独生子女，到人大之后觉得是好事，就把非独（生子女）加进去了。”黑龙江省老龄办维权处处长张丙才说。湖北省老龄办则表示，让子女均享护理假，将使更多老人能得到来自子女的亲情照顾，而且这样还可以避免用人单位对独生子女的就业排斥。
    对于黑龙江、湖北两省不分独生非独生子女都给护理假的做法，福建省老龄办常务副主任方少雄认为是对的：“我们要是在后面做，也会这样，但我们是第一个，步子不敢迈得太大。”
    忧虑：不敢写是担心落实问题
    福建出台护理假后，其他省份纷纷前往“取经”，大家最关心的是怎么落实的问题。“我们说你们先定了再说，落实再不断地探索，一出台就非常完美不太现实。”方少雄说。
    实际上，在各省份出台的与护理假相关的各类法规中，均没有设立对用人单位不执行的罚则。“在护理假的落实方面，人社部门会作出细化规定。”福建省老龄办综合处处长郭战平表示，“有的部门希望提到和欠薪同样的高度。”
    护理假涉及面更广的黑龙江，在老年条例上也未明确如果单位不落实怎么办。据黑龙江省老龄办的张丙才介绍，在落实护理假时，政府机关好办一些，企业面临的矛盾多一点，因为有经济利益问题。“主要是由（企业与职工）双方协商，”张丙才说，“不能光向着职工，也得站在企业的角度，寻找结合点。”
    黑龙江的新条例于2018年1月1日开始实施。张丙才说，司法解释、落实细则是下一步的事情，目前从部分地市了解的情况来看，还没有发现比较尖锐的矛盾。他们准备在施行半年或一年时，对落实情况进行一次调研检查，再向人大汇报反馈。张丙才承认，由于触及自身利益，“企业没有抵触情绪是不可能的”。
    在修正版老年条例的出台过程中，广东省老龄办也曾去福建考察，但最终并没有将护理假写入老年条例。据广东省老龄办政宣部部长高迎春介绍，“不敢写的原因也是担心落实问题”。在他看来，护理假如果仅面向独生子女家庭，那么应该是通过计划生育条例来改，而不是通过老年条例来改。最终，广东在修正老年条例时仅对护理假作了模糊性的规定，要求独生子女所在单位应当对其护理照料父母给予必要照顾，但并未明确给相应的假期。
    争议：带薪陪护的成本谁来承担
    广东法全律师事务所律师杨志伟听闻“护理假”后，感觉很是“怪异”。他认为，子女护理父母是一种道德上的义务，法律不宜干预。而要求单位给职工假期实际上干涉了单位用工权。
    “即使立法，也要通过全国性的立法来解决，要平衡单位与职工之间的利益，充分听取企业的意见。”杨志伟认可广东省的做法，认为在老年条例中，更适宜对此作倡导性规定，而不能强制。
    值得注意的是，出台护理假的8个省份，并非都是经济最发达的地区。对此，长期研究劳动关系的华东师范大学副教授刘大卫并不感到奇怪。在他看来，设立类似假期的实质，是把人口老龄化的问题转嫁到用人单位头上，会加重用人单位特别是企业的负担，凡是劳动力成本比较高的地方，对此都会很谨慎。刘大卫觉得，我国职工现在已经有了年休假，如果再给护理假，可以说走得比发达国家还要远。
    但在政策制定者的眼里，陪护假的出台更多还是出于现实的需求。身为福建省老龄办常务副主任，方少雄本人就面临老人住院的陪护难题。其父母都已年过八旬，母亲在医院“挂床”（白天打点滴，晚上回家），他本人负责每天的接送，在医院时由三个已退休的姐姐轮流护理。方少雄的父亲也住院，平常也是由姐姐们陪护，双休日由他去医院“值班”。
    黑龙江省老龄办的张丙才算了一笔账，黑龙江企业职工月退休金也就两千多元，老人住院后，如果雇护工的话，一个月怎么也得三四千，很多人雇不起。儿女陪护的话这笔钱就省了，而且护工伺候得再好也不如儿女。
    其实，一旦老人生病住院，无论是由子女照顾还是请护工，都是无奈之举，原因即在于根本没有这么多护士来承担陪床照护之责。在出台护理假政策的过程中，福建省老龄办副主任林泰勤曾跟卫生部门接触过，他了解到，医院之所以要求家属陪护病人，主要是因为护士不够。“卫计委办公室主任说，我们的护医比太低了，到2014年才达到1∶1，合理比例是2∶1。”而医护比低的原因是医院为了降低成本。
    出路：解决陪护难题需多管齐下
    但在境外，完全是另一番景象。深圳某三甲医院手术室护士长李亚男（化名）曾在新加坡工作过四年。她说，在新加坡，根本没有“陪床”概念，医院除了护士，还有助理护士、运输员、健康助理员等。且不用说拿药、做检查这些常规护理都有专人负责，连病人洗澡也都纳入医院服务范围。
    李亚男还曾去过香港的养和医院考察，她发现这家医院的手术间比自己医院少，但护士数量是自己科室的两倍还多。尽管她所在的医院住院条件已经比内地一般医院好很多，但护理水平远远赶不上她所了解到的新加坡和中国香港的医院。而据相关统计，中国内地目前的卫生总费用所占GDP比例已超过新加坡和中国香港。
    在解决老年人住院陪护难题方面，劳动关系学者刘大卫认为不宜通过护理假来加重用人单位负担。“事实上父母真的需要陪护的话，5天10天都解决不了问题，”刘大卫说，“只不过是展示对老年人的关爱。”
    原广州军区联勤部研究员、医院管理专家阎惠中认为，解决老年人住院陪护问题，根本上还是要通过医院增加护士数量，提高服务水平。他认为，近年来，因为等级评审有了明确要求，医院也在尽量增加护士，目前已能达到基本要求，但总体上仍严重短缺。“作为院长来讲，始终想控制人力成本，能省下来的人就省下来。”
    从制度上来讲，刘大卫认为上海、青岛等地推出的“护理险”更可取，即根据老年人的自理程度进行评估，相关费用由政府和个人按相关比例分担，其中政府承担大部分，老人在社区、养老机构、医疗机构接受照护时都可以使用。