摘要：

　　我国人口老龄化的速度正在加快，农村老年人口的规模继续扩大。在养老保障制度还不健全的情况下，庞大的农村老年人口规模将使农村养老面临着沉重的压力。我国农村养老保障的现实形式有三种：家庭养老、社会养老、自我养老。家庭养老是最普遍的方式。社会养老在农村实行虽然有限，但越来越引起人们的重视。自我养老在我国农村的作用很小。家庭养老目前仍为农村老年人的首选，农村的大多数老年人依靠家庭养老。社会养老在我国农村主要有社会救济和农村养老保险两种形式。前者指由国家和集体组织实施的五保户供养制度；后者主要是农村社会养老保险。五保户供养主要采取两种供养方式：一是集中在敬老院供养，即由镇、村安排在敬老院享受养老保障；二是分散供养，由村级组织负责，组织邻里照顾。农村社会养老保险主要由农民个人缴费。我国农村养老保险的巅峰时期，参加社会养老保险的农村人口达8300万人，其后一直呈下降趋势。大部分地区出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难。 随着市场经济的发展和经济体制改革的进一步深化，农村家庭养老面临着巨大的挑战。首先，人口年龄结构变动加重了家庭养老负担。土地的养老保障功能弱化，土地越来越不能够满足日益增长的农村家庭养老保障的需求。其次，五保供养由于从集体福利向国家福利转型，各级政府间收入分享制度安排得混乱，导致五保供养缺乏稳定充足的资金来源，不能作到应保尽保。由于经费筹集困难，集中供养下降，敬老院作用发挥也不充分，只能解决一小部分老人的养老问题。第三，农村社会养老保险制度存在的问题，包括管理水平不高，缺乏有效的监督。覆盖面小、共济性差。制度上的不稳定性。保障水平低。缺乏政府财政支持。

　　应对老龄化的农村养老保障应该采取相应的对策。首先，针对现存的农村老年人口实行家庭资助计划，完善农村家庭养老功能，政府对承担养老责任的家庭给予补贴或奖励。其次，针对目前处于劳动年龄的农村人口，引导农民工进入社会保障体系特别是养老保障体制，把建立农民工的社会养老保险与改革现行的土地政策结合起来。第三，加大政府经济支持力度。随着中央对农村财政支持的逐步加大，政府完全可以安排一部分支农资金用于农村社会养老保险，尽早把我国的农村社会养老保险体系建立健全起来。第四，加快农村社会保障立法步伐，使农村社会养老保障各项措施都有法可依。健全社会养老保障法律的监督机制，以确保社会养老保障基金的收缴、支付、运营的规范性。

　　一、我国农村人口老龄化和养老保障的现状

　　（一）农村老年人口规模

　　我国人口老龄化的速度正在加快，农村老年人口的规模继续扩大。根据第五次人口普查的数据，2000年农村65岁及以上老年人口的比重已经达到7.50%。根据国家统计局的预测，到2020年，全国老年人口比重将达到11.8%，其中农村老年人口达到1.2亿，占农村总人口的9.98%。到2050年，全国老年人口的比重进一步提高到20.6%。目前和可以预见的未来，我国老年人口半数以上仍在农村。在养老保障制度还不健全的情况下，庞大的农村老年人口规模将使农村养老面临着沉重的压力。
 
　　我国农村养老保障的现实形式有三种：家庭养老、社会养老、自我养老。家庭养老是最普遍的方式。社会养老在农村实行虽然有限，但越来越引起人们的重视。自我养老是指农民依靠自己所积累和拥有的资源解决养老问题，但是基于我国农村传统的家庭模式、收入水平的限制等原因，自我养老的作用很小。

　　（二）农村家庭养老的现状

　　据《中国1987年60岁及以上老年人口抽样调查资料》表明，我国农村老年人口经济来源的67.45%来自子女。并且越是高年龄组老年人，其依靠子女供养的比例也越高。1991年中国老龄科研中心老年人供养体系调查显示，农村老年人完全依靠家庭养老的达63.4%。据民政部统计，截止1999年6月，农村97.6%的老人靠家庭赡养，而依靠退休金生活、集体供养及入住敬老院的老人仅占2.34%。
 
　　家庭养老这种模式在我国延续几千年，它的形成不能简单归结为经济原因,也受社会因素和传统文化的影响。中国人的家庭观念远远高于西方人，农村尤其如此。重情感敬孝道的传统价值理念为社会所推崇，而建立在婚姻关系和血缘关系上的家庭，既是老年人生活的主要场所，也是老年人感情和精神的主要支柱。因此，家庭养老目前仍为老年人首选。

　　（三）农村五保户供养的现状

　　社会养老在我国农村主要有社会救济和农村养老保险两种形式。前者指由国家和集体组织实施的五保户供养制度；后者分为农村社会养老保险、农村计划生育养老保险、农村集体退休金制度。农村社会养老保险是农村养老保险制度的主要部分。
 
　　五保户供养对符合要求的老年人（无依无靠、无劳动能力、无生活来源的农村“三无”老人）主要采取两种供养方式：一是集中在敬老院供养，即由镇、村安排在敬老院享受养老保障；二是分散供养，由村级组织负责，组织邻里照顾。其中大多数属于分散供养，敬老院集中供养只占很少一部分。
 
　　2005年开始，由于农村税费改革，农村五保供养经费发生了很大的变化。过去是通过存、提、留来提供资金，保障五保户的生活。随着税费体制的改革，农民现在既不交税也不交费，整个农村五保供养的经费，改由各级财政承担。

　　（四）农村社会养老保险的现状

　　农村社会养老保险制度是以保障农民晚年的基本生活为宗旨，不以营利为目的，制度带有一定强制性。社会养老保险主要由农民个人缴费，有条件的地区，集体可给予一定的补助。个人缴费标准划分为多个档次，不同个人可根据实际情况进行选择。在农民达到一定年龄（一般为60周岁）时，可以领取养老金。

　　我国农村养老保险从1991年试点到1997年发展到巅峰，参加社会养老保险的农村人口达8300万人，其后一直呈下降趋势。大部分地区出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难。2003年时，全国31个省（自治区、直辖市）的1870个县（市、区）不同程度地开展农村养老保险工作。到2005年年末，全国参加农村养老保险人数为5442万人，全年共有302万农民领取了养老金，全年共支付养老金21亿元，养老保险基金累计结余310亿元。而同年，全国参加城镇基本养老保险人数为17487万人，城镇养老保险基金总收入5093亿元，全年资金总支出4040亿元，基本养老保险基金累计结存4041亿元。农村老年人口占全国老年人口的60%，而养老金仅为城镇的0.37%。

　　二、我国农村养老保障存在的问题

　　（一）家庭养老存在的问题

　　就现阶段我国农村养老的实践看，家庭养老已被证明是切实可行的养老方式。它既能保障老年人的基本生活需求，满足老年人精神需求，又能缓解社会所要承担的养老压力，家庭养老适合我国农村。但随着市场经济的发展和经济体制改革的进一步深化，农村家庭养老也面临着巨大的挑战。

　　首先，人口年龄结构变动加重了家庭养老负担。由于计划生育政策加速了农村家庭人口结构的变化，家庭规模变小，子女数变少。这就使得劳动力的平均养老负担加重。目前我国农村平均每8个劳动力供养1个老人，到2050年，每2.5个劳动力就要供养1个老人。

　　其次，土地的养老保障功能弱化。土地作为最基本的生产资料，长期以来是我国农村家庭最主要的收入来源，是传统社会农民最基本的保障机制。城市化使人均耕地减少，尤其是在家庭成员减少造成土地使用权限缩小的情况下，农村人多地少的矛盾日益加剧。土地流转和补偿政策不完善导致失地农民失去生存的依托。土地的保障功能并没有随着经济发展而得到强化，相反却是持续弱化和逐渐衰退。这就意味着，土地越来越不能够满足日益增长的农村家庭养老保障的需求。

　　（二）五保户制度存在的问题

　　首先，供养资金不足。农村税费改革以后，“村提留、乡统筹”被取消，社会公益事业的基金依赖于上级政府的转移支付。由此，五保供养从集体福利向国家福利转型。在转型初期，各级政府间收入分享制度安排得混乱，导致五保供养缺乏稳定充足的资金来源，因而在大部分农村地区出现供养标准下降的局面。有的地方只能靠县民政局下拨的救济款和捐赠的物品来维持五保老人的基本生活。由于资金无法落实到位，五保经费无法筹集，直接导致供养范围狭窄，不能作到应保尽保。到2002年底，获得保障的只有296.82万人，占应保对象的52.04%，表明近一半的五保对象没有获得保障。

　　其次，敬老院作用发挥不充分。由于经费筹集困难，集中供养下降，入院率低，规模小，所以敬老院只能解决一小部分老人的养老问题。1998年农村五保户中入住养老机构的还不到10%。同时，由于敬老院经营水平越来越低，服务人员年龄偏大，文化素质不高，工资待遇低，敬老院的管理水平和服务质量下降，规模越来越小。

　　（三）农村社会养老保险制度存在的问题

　　首先，管理水平不高。社会保障制度的管理，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政策难度。我国农村大多数地方是由当地的民政部门独立管理的，征缴、管理和使用集于一身，缺乏有效的监督。

　　其次，覆盖面小、共济性差。现行的农村社会养老保险的覆盖面一般是一个县。在一个县的范围内把养老负担在不同年龄层的人口中分摊开来颇有难度。因为县域内的人口指标差别很小，同一年龄人口的余命指标、老龄系数、疾病谱以及家庭结构和收入水平等基本趋同。这就使保险系统内的互补和互济性很差。此外，社会保险的覆盖面太小，不变成本（包括机构设置、管理系统、信息系统装备等）只能在较小的范围内分摊。

　　第三，制度上的不稳定性。养老保险缴费是一个持续十几年甚至几十年的过程。这一过程的顺利完成需要三个条件：农民的收入水平较高且稳定，农民对保险基金的管理者充满信心，养老保险制度能够持续到农民老年获得回报之后。但现实是农民收入低，无法及时足额缴费，农民对现在交钱若干年后获得回报缺乏信心，对养老保险的稳定性心存疑惧。

　　第四，保障水平低。由于收入低，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的投保档次。由于领取的养老金少，若再考虑到通货膨胀、物价上涨等经济因素，最终拿到手的养老金难以起到养老保障的作用。

　　第五，缺乏政府财政支持。由于很多农村集体经济都很薄弱，大部分参保农民缺乏集体补贴。政府也没有投入资金，实行的完全是个人积累制。政府在农村社会养老保险中缴费责任缺失，是保障水平低的重要原因。

　　三、应对老龄化的农村养老保障对策

　　（一）实行家庭资助计划，完善农村家庭养老功能

　　这一措施主要针对现存的农村老年人口实施。随着家庭规模的日益缩小，人口流动频繁，使农村家庭的养老保障功能逐渐削弱。鉴于农村家庭在养老中的特殊作用和重要地位，政府应对农村养老家庭实施资助。内容包括：政府对承担养老责任的家庭给予补贴或奖励，这也是对老年人子女替政府承担责任的补偿；对家庭住房紧张的要优先优惠划拨宅基地，特别困难的可以提供一定的补贴；切实保障老年人的土地承包经营权，可以依靠土地收入解决一部分老年人的生活来源，对家有老人的农户，给予老人“养老田”。

　　（二）推动农民参与社会养老保险

　　推动农民参与社会养老保险，重点针对目前处于劳动年龄的农村人口，这部分人大多数为进城务工的农民工群体。社会养老保障制度应该有助于农民工的流动和增加农村剩余劳动力的转移，同时注重社会保障与土地保障的替代关系，把建立农民工的社会养老保险与改革现行的土地政策结合起来，引导农民工进入社会保障体系特别是养老保障体制，放弃土地。农民工一经放弃农村土地使用权，就可以直接参加社会养老保险，并以土地使用权折算成参保年数，直接介入农民工的个人账户。这样既增加了农民工社会养老保险中个人账户的积累，促进农民工从传统的土地保障平稳的过渡到现在的社会保障，又加快了土地流转，防止土地细碎化，促进农业的规模经营。

　　（三）加大政府经济支持力度

　　我国农村养老保险主要依靠个人交费，政府基本没有投入资金。而世界各国通行的做法是国家出大头，受保人出小头。现在我国财力有了显著的提高，随着中央对农村财政支持的逐步加大，政府完全可以安排一部分支农资金用于农村社会养老保险，尽早把我国的农村社会养老保险体系建立健全起来。

　　（四）加强农村社会养老保障的法制建设

　　确立农村社会养老保障的法律地位。以立法形式明确规定这一保障制度是国家为保证农村社会的稳定，本着社会公平的原则，对农村老年群体实施的社会保障，是作为调节社会分配手段而建立的。同时，加快农村社会保障立法步伐，使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。此外，要健全社会养老保障法律的监督机制，以确保社会养老保障基金的收缴、支付、运营的规范性，以更好地满足农村社会养老制度建设的需要。 王晓峰(吉林大学 博士、副教授）