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阅读提示 千呼万唤终出来，10月14日，《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》全文公布，向社会公开征求意见。 “强化政府责任和投入”“坚持公共医疗卫生的公益性质”“加快建设医疗保障体系”……针对近年来医疗卫生事业公益性弱化、群众“看病难、看病贵”等突出现象，新的医改意见中始终贯穿了一条公益性主线，以期缓解群众反映最强烈的问题。 历经两年多时间的“长跑”，医改意见为13亿人看病就医描绘了一幅怎样的蓝图？透露了我国医药卫生发展的哪些“新”动向？就人们关注的这些问题，记者采访了曾参与《征求意见稿》讨论、起草的专家及业内人士。 1 政府主导： 维护百姓健康政府责无旁贷 [医改意见] 《征求意见稿》指出，要坚持政府主导，强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正。同时明确要强化政府责任和投入，不断提高全民健康水平，促进社会和谐。 [新闻背景] 上世纪80年代，我国曾一度对卫生医疗机构实行放权、让利、搞活，实行鼓励创收和自我发展的政策，以增加医疗服务供给，缓解“看病难、住院难、手术难”等突出矛盾。 但随之出现的是，政府投入不足，医疗机构趋利明显，医药费用迅速上涨，百姓负担加重。据了解，我国卫生总费用由1980年的143.2亿元猛增到2006年的9843.3亿元，增长了68倍，同期政府和社会投入由78.8%下降到50.7%，个人支出由21.2%增加到49.3%。 [专家解读]国务院发展研究中心社会发展研究部部长葛延风：强化政府责任是《征求意见稿》中一个明确的方向。政府很好地肩负起规划的责任，医疗资源的布局就会更合理；政府投入责任不断强化，群众的医疗负担就会逐步降低。 2 倾向基层： 完善医疗服务体系农村和社区是重点 [医改意见] 《征求意见稿》提出，将建立农村三级医疗卫生服务网络，积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设，大力改善农村医疗卫生条件，提高医疗卫生服务质量。《征求意见稿》同时提出，完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。 [新闻背景]一些基层医院几天等一个病人，而病人在城市大医院却是几天也排不上号。大医院门庭若市，社区医院则门可罗雀。 医疗资源分布的不平衡，导致“看病难”突出。据了解，全国80%的医疗资源集中在大城市，其中30%又集中在大医院。 农民缺医少药的状况还没有真正改变，不少群众长途跋涉，异地就医，增加了就医困难，也加大了经济负担。 [专家解读] 中国中医科学院广安门医院肿瘤科主任林洪生：大力发展农村医疗服务体系和城市社区医疗服务体系，不仅是平衡卫生资源的分布，更重要的是有利于缓解老百姓“看病难”之苦。如果基层医疗机构、二级医院、三级医院都能明确分工，各司其职，一些多发病常见病在基层就能解决，老百姓就不用进大医院了。 但她同时表示，农村和基层卫生机构不仅要以方便、廉价吸引老百姓，保证服务质量、提升服务能力和水平更为关键。 3 全民覆盖： 多层次的医疗保障体系覆盖城乡居民 [医改意见] 《征求意见稿》指出，要加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。 [新闻背景] 我国44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口没有任何医疗保障，绝大多数居民靠自费看病，承受着生理、心理和经济三重负担。2003年，中国农民的年人均收入为2622元，而平均一次住院要花去2236元。 因没有医疗保障，城乡低收入人群常常会因为经济负担过重而放弃住院。调查发现，城乡低收入人群应住院而未住院的比例达到41%。 2003年开始，国家组织在全国农村建立新型农村合作医疗制度，目前已覆盖全国农村地区90%以上的人口。与此同时，城镇居民基本医疗保险试点也已在200多个城市推开。城乡医疗救助制度也基本建立。 [专家解读] 清华大学经济管理学院经济系主任白重恩：《征求意见稿》中最重要的内容之一就是健全医疗保障体系，并且也已经着手在做了。“这点确实抓住了问题的症结。因为医疗费用高，往往是一个人生病全家都被拖垮，如果有比较好的医疗保障体系，‘看病贵’就能有所缓解。这项制度是在看病就医方面给老百姓吃了一颗‘定心丸’。” 他说，新农合制度、城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险，这三者为实现医疗保障的全民覆盖奠定了基础。实现“全覆盖”关键还要逐步提高保障水平，更加有效地发挥功能。 4 均等化： 城乡居民均享受公共卫生服务 [医改意见] 《征求意见稿》明确政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居民均等化提供。健全城乡公共卫生服务体系，向城乡居民提供疾病防控、计划免疫、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务。 [新闻背景] 一段时间来，我国卫生工作中的“重医轻防”“重城轻乡”等弊端明显，我国基层公共卫生机构功能弱化，县级以下公共卫生机构只有三分之一能够维持正常运转，另有三分之一甚至瘫痪。2003年的“非典”暴露出我国公共卫生体系存在的严重缺陷。 [专家解读] 葛延风：基本公共卫生服务的均等化，这意味着我国居民将不受年龄、地域、职业等限制，均能享受到同等的公共卫生服务。健全公共卫生服务体系，是实现“重治疗”向“重预防”转变的前提，坚持预防为主，是提高全民健康水平、提高卫生投入绩效的最重要手段。 5 公益性： 为公立医院改革标定航向 [医改意见] 《征求意见稿》提出，推进公立医院管理体制改革。从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。同时明确，公立医院要遵循公益性质和社会效益原则，坚持以病人为中心，优化服务流程，规范用药检查和医疗行为，深化运行机制改革。 [新闻背景] 公立医院是我国医疗机构的主体，但面临着经费不足、自谋生路的压力。据了解，目前政府每年投入约占公立医院经费的15%，其余部分都得靠挣钱自筹。 医院为了生存和发展，必然出现一些“趋利”行为，“公益性”弱化。一些公立医院中，药品收入占到了总收入的半壁江山。大处方、大检查等现象屡见不鲜。而且医院的趋利动机也在一定程度上导致了医患关系的紧张。 [专家解读] 葛延风：坚持公立医院的“公益性”原则是《征求意见稿》一个明确的方向。“如果医院只想着赚钱、盈利，群众‘看病贵’问题就难以解决。” 他同时指出，由于公立医院的改革比较复杂，《征求意见稿》中提出了一个稳妥的做法，那就是近期先开展试点，然后通过实践、在总结经验的基础上找到符合国情的方案。 林洪生：作为一名医务人员，我支持公立医院坚持“公益性”。如果公立医院不用费心去自筹经费，医务人员就会有更多的精力投入到治疗病人、提高业务，也就会更多考虑患者的利益，医患关系也将得到缓解。 6 建立基本药物制度： 减轻群众药费负担 [医改意见] 《征求意见稿》中提出，建立国家基本药物制度。基本药物由国家实行招标定点生产或集中采购，直接配送，减少中间环节，在合理确定生产环节利润水平的基础上统一制定零售价，确保基本药物的生产供应，保障群众基本用药。 [新闻背景] 成本只有几十元钱的药品，经过定价、销售等环节后，到患者手里可以高达几百元。近年来，药价虚高成为群众反映最强烈的问题之一。尽管多次降价，但老百姓感觉并不明显。据了解，2007年，在医药纠风专项治理工作中全国分3批降低了726个品种药品价格，降价金额达100亿元。 [专家解读] 林洪生：生产环节的混乱无序和使用环节的不规范是导致药价虚高的重要原因。 建立国家基本药物制度，实行招标定点生产或集中采购，这将规范药品的生产，保障基本药物的供应，同时还将减少药品流通的中间环节，有利于挤掉药价中的水分。 同时，还要逐步改革以药补医的机制，切断医生、医院与药品销售商之间的利益链条，以降低老百姓的药费负担。 链接 新医改 新亮点 ■卫生投入：政府主导，多元投入 《征求意见稿》提出，要明确政府、社会与个人的投入责任，确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居民均等化提供。基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用。 ■四大体系：支撑基本医疗卫生制度 《征求意见稿》提出要建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系四位一体的基本医疗卫生制度。 ■公立医院：积极探索政事、管办分开 《征求意见稿》明确，要从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。落实公立医院独立法人地位。 ■医院售药：设立“药事服务费”，取消药品加价 《征求意见稿》要求实行医药收支分开管理，探索有效方式逐步改革以药补医机制。通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政策，同时采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立医院补偿机制。 ■医药价格：仿制药从低定价 《征求意见稿》要求在改革药品价格形成机制上，合理调整政府定价范围，改进药品定价方法，利用价格杠杆鼓励企业自主创新，促进国家基本药物的生产和使用。对新药和专利药品逐步实行上市前药物经济性评价制度。对仿制药品实行从低定价制度，抑制低水平重复建设。 背景 我国医改30年 第一阶段 激发活力 提高效率 1978年至1996年，是我国卫生事业解放思想、积极探索的阶段。 上世纪70年代末，由于十年动乱的影响，我国医疗卫生资源严重短缺；综合国力和财力较弱，政府发展卫生事业的能力受到极大限制；同时由于平均主义和“大锅饭”盛行，医疗卫生领域服务质量受到诟病。 针对医疗服务供不应求的主要矛盾，这一阶段卫生改革发展的重点是大力提高卫生服务能力，增强医疗卫生机构活力，扩大服务供给，缓解供需矛盾。同时要打破“平均主义”和“大锅饭”的分配方式，调动人员积极性，激发活力，提高效率。 1985年被称为“医改元年”，这一年国务院批转了卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，提出了发展卫生事业的新思路：鼓励多渠道办医；对卫生医疗机构实行放权、让利、搞活，实行鼓励创收和自我发展的政策；改革收费制度。 随后我国医疗卫生机构通过“放权让利、扩大自主权和分配制度改革”，有效调动了医疗机构和医务人员的积极性，医疗卫生服务供给大幅度增加，缓解了“看病难、住院难、手术难”等突出矛盾。 但随着经济社会的发展和改革的不断深入，医疗卫生资源配置不合理问题越来越突出。同时，由于医疗机构创收动力趋强，加之农村合作医疗解体，公费医疗和劳保医疗筹资不足，政府卫生投入比重下降，居民医疗费用快速上升，“因病致贫、因病返贫”问题日渐显现。 第二阶段强调社会效益体现社会公平 1997年至2002年是我国卫生事业明确方向，加快发展的阶段。 针对医疗机构的趋利性，1996年底我国召开新中国成立以来的第一次全国卫生工作大会，强调坚持把社会效益放在首位，防止片面追求经济利益而忽视社会效益的倾向；强调优先发展和保证基本卫生服务，体现社会公平；强调合理配置资源等等。 中共中央、国务院1997年颁布《关于卫生改革与发展的决定》，明确我国卫生事业的性质是实行一定福利政策的社会公益事业。 在江苏镇江市和江西九江市的“城镇职工基本医疗保险制度”改革试点基础上，1998年12月，国务院出台《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在全国推进城镇职工基本医疗保险制度。 2002年，中共中央、国务院颁布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确了建立新型农村合作医疗制度等重大战略部署。 这些政策都是旨在实现基本卫生服务的均等和公平。但是医疗卫生分布失衡依然明显，优质资源过分集中在大城市、大医院，农村卫生、公共卫生工作薄弱。 第三阶段强化公益改善民生 2003年以来，随着我国经济社会发展进入新的阶段，我国卫生事业发展坚持以科学发展观为指导，进入了强调公益、改善民生的新阶段。 2003年后，我国努力解决卫生工作中存在的“重医轻防”、“重城轻乡”等弊端，加强公共卫生服务，大力推进农村卫生建设和城市社区卫生建设，建立新型农村合作医疗制度和社会医疗保障制度。 在这一时期，国务院批准实施了公共卫生体系建设的三年规划，基本建成了覆盖城乡、功能比较完善的疾病预防控制和应急医疗救治体系。 2006年国家启动《农村卫生服务体系建设与发展规划》，改善农村县乡村三级医疗卫生服务条件；同年《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》及其配套文件出台，推动以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系发展。 2003年开始，国家组织在全国农村建立新型农村合作医疗制度。坚持以政府投入为主，农民自愿参加，重在解决因病致贫、因病返贫问题。2007年下半年，国务院又启动了城镇居民基本医疗保险试点。 2006年6月国务院成立深化医药卫生体制改革部际协调工作小组，研究深化医药卫生体制改革的重大问题，提出改革意见。 与此同时，政府的投入日益提高，2003年至2007年间，政府财政用于卫生的支出比上一个五年增长了1.27倍。 从这一系列的制度和政策，可以看出我国正日益突出卫生事业公益性质，强调政府责任，努力为群众提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务，朝着人人享有基本医疗卫生服务的目标迈进。 本版稿件/本报综合新华社电 相关新闻 新医改目标： 破解“看病难、看病贵” 国务院10月14日发布了《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》，向社会公开征求意见。这是中国政府为解决中国民众“看病难、看病贵”问题，破解医药卫生体制改革难题，再度汇集民智、问策于民之举。 改革现行的医药卫生体制，是中国政府当前面临的重要课题之一。改革开放以来，虽然中国已基本形成覆盖城乡的医药卫生服务体系，居民主要健康指标处于发展中国家前列，但医疗保障制度不健全，药品价格虚高，民众“看病难、看病贵”等问题依然存在。此外，工业化、城镇化、人口老龄化等因素，也给中国医药卫生工作带来一系列新的严峻挑战。 “深化医药卫生体制改革，探索建立符合国情的医药卫生体制，已成为当前一项重大而迫切的任务。”卫生部党组书记、副部长高强曾在多种场合强调说。 2006年6月30日，中国决定成立由国家发展和改革委员会与卫生部牵头、16个部门参加的深化医药卫生体制改革部际协调工作小组，研究提出深化医药卫生体制改革的总体思路和政策措施。自此，医药卫生体制改革按照深入调研、集中起草、征求意见和修改完善的步骤，积极有序推进。 据了解，两年多来，工作小组先后深入到20多个省份，就医疗卫生机构管理体制与运行机制、卫生投入机制、医疗保障体制、药品生产流通体制等4个方面的问题进行了系统专题调研。 “应该说，调研还是比较全面的，该想到的都想到了，并且找准了问题症结。”参与医改意见起草的清华大学经济管理学院经济系主任白重恩表示。 在此基础上，工作小组就国家基本药物制度、政府卫生投入机制、医疗保障制度、发展非公医疗机构、药品价格形成机制等问题开展专题讨论。同时，委托世界卫生组织、麦肯锡公司、国务院发展研究中心等9家国内外知名机构，开展独立平行研究，并通过召开研讨会收集国外先进经验及国内有益尝试。 北京大学中国经济研究中心学者李玲指出，改革的根本目的是要让老百姓得到实惠，民众的意见对改革成效至关重要。 为此，国家发展改革委网站开辟《我为医改建言献策》专栏，共收到意见建议1500多条，来信600多封。此后，工作小组又经过多次会议和反复征求意见，深入讨论、协商和修改，最终形成了目前公布的《征求意见稿》。 “发动全民参与医改方案制定是中国推进医药卫生体制改革前所未有的大手笔，充分体现了政府决策的谨慎、科学和民主。”她说。 自上世纪80年代以来，中国已在医药卫生领域开展数次改革。科学发展观的提出，为新一轮医药卫生体制改革指明了方向。 党的十七大对“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平”作出全面部署。人们注意到，《征求意见稿》贯彻了党的十七大的重要精神，提出以建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度为总体目标，成为此次改革引人注目的一大亮点。 为支持这一目标，《征求意见稿》提出建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系；建立协调统一的医药卫生管理体制、高效规范的医药卫生机构运行机制、政府主导的多元卫生投入机制、科学合理的医药价格形成机制、严格有效的医药卫生监管体制、可持续发展的医药卫生科技创新机制和人才保障机制、实用共享的医药卫生信息系统，建立健全医药卫生法律制度。 李玲指出，这“四大体系”和“八项支撑”相辅相成、协调实施，扭转了过去改革中出现的政策不配套局面，具有较强的可操作性。 同时，《征求意见稿》还提出近期将要进行的五项改革，力争通过改革，满足民众“看得起病”“吃药少花钱”“看病方便”“少得病”的现实要求。为确保这几项改革顺利推进，中国将加大政府投入，规范公立医院管理。 然而，中国是一个有着13亿人口的发展中国家，卫生事业起步晚、底子薄、基础差，真正解决民众看病难和看病贵的问题还有很长的路要走。为此，《征求意见稿》也提出深化医药卫生体制改革是一项“十分艰巨而复杂的长期任务”，要坚持突出重点、分步实施。 “《征求意见稿》突出了政府责任和社会公平，这对期待病有所医的民众来说，无疑是福音。”白重恩说。 |
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